Не втратити Донбас. Ризики законопроекту про реінтеграцію

Правозахисні організації застерігають парламент від ухвалення законопроекту про реінтеграцію Донбасу в другому читанні.

Верховна Рада розпочне перший у 2018 році пленарний тиждень із розгляду в другому читанні законопроекту № 7163 про реінтеграцію Донбасу. Фракції Блоку Петра Порошенка, Народного фронту, Радикальної партії вже пообіцяли підтримати проект, натомість депутати з Самопомочі, Батьківщини й Опозиційного блоку критикують його.

Законопроект, повна назва якого «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях», був внесений президентом та ухвалений у першому читанні 6 жовтня. Відтоді його текст дещо змінився, і, як зазначають правозахисники, там з’явилися норми, що несуть певні загрози для мешканців Донбасу і не тільки. Такі ризики представники громадських організацій та офісу омбудсмена обговорили на прес-конференції 15 січня, напередодні голосування в парламенті.

Фактичний воєнний стан у мирний час

Законопроект вводить поняття «здійснення заходів із забезпечення національної безпеки й оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях». Представник уповноваженого Верховної Ради з прав людини Михайло Чаплига зазначає, що цим поняттям замінюють словосполучення «воєнний стан», але не пояснюють, що конкретно воно означає.

«Крім того, вводиться поняття об’єднаного оперативного штабу, можуть бути залучені ЗСУ в мирний час без впровадження військового стану.

Фактично запроваджується військовий стан без процедури, яка визначена Конституцією. Тому майно фірм, підприємців, осіб може бути використане з метою захисту інтересів держави. Причому фактично це все в непередбачений Конституцією спосіб", — розповів він. За словами Чаплиги, загалом у проекті закону є багато положень, які суперечать Конституції, тому існує ризик, що сам закон може бути визнаний неконституційним, також можуть постраждати інші закони, до яких цей законопроект вносить зміни. «Мова йде про те, що проект закону, поданий президентом, у первісному вигляді був неідеальним, проте в ньому не було настільки явних протиріч із Конституцією та загроз правам і свободам людини», — заявив представник омбудсмена.

Він наголосив: режим воєнного стану передбачає обов’язки держави перед громадянами. Але якщо він вводиться у непередбачений законодавством спосіб, то, з одного боку, права і свободи обмежуються, а з іншого — не встановлюється механізм контролю і відповідальності держави. Також, за словами Чаплиги, цей закон вводить повноваження президента, які не передбачені Конституцією, хоч основний закон містить вичерпний перелік повноважень гаранта, і зміни до Конституції при цьому не вносяться.

«Фактично відбувається введення воєнного стану в умовах мирного часу. Законодавство України окремо регулює такий режим. Де-факто введення воєнного стану таким законом є порушенням законодавства, яке регулює спеціальний режим», — додала Дарина Толкач, координаторка адвокації благодійного фонду «Право на захист».

«Важливо ставитися до воєнного стану не тільки як до обмеження прав і свобод, але як до режиму, під час якого цивільне населення має потребу в захисті. Але зараз ми говоримо про те, що обмежуємо як при війні, а захищаємо як при мирному часі», — зазначила Олександра Дворецька, виконавча директорка благодійного фонду «Восток SOS».

Вибіркове визнання окремих документів окупаційної влади

Законопроект, підготований до другого читання, визначає, що документи, видані окупаційною адміністрацією в Донецькій та Луганській областях, є недійсними, «крім документів, що підтверджують факт народження або смерті особи на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, які додаються до заяви про державну реєстрацію народження особи та заяви про державну реєстрацію смерті особи відповідно». Чаплига стверджує, що така норма є дискримінаційною, оскільки для українців в анексованому Криму порядок визнання таких актів залишається таким, як і раніше — у судовий спосіб.

«Виникає питання: чому фактично в тих самих умовах окупації одній категорії громадян надається можливість спрощеної процедури визнання цих актів, а інша залишається в тих самих умовах», — зазначає Чаплига.

Широкі повноваження силовиків без функції нагляду

Законопроект передбачає створення на Донбасі трьох зон: окуповані території, райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, зона безпеки. Правозахисники зазначають, що райони здійснення заходів безпеки і зона безпеки законом чітко не визначені, як і правовий режим на цих територіях.

«Територія, яка викликає у нас занепокоєння, як у організації, що працює безпосередньо біля лінії розмежування — це зона безпеки. Вона буде визначатися начальником Генерального штабу ЗСУ, доступ туди обмежений і буде здійснюватися виключно за дозволом командувача оперативно-об'єднаного штабу. У ній правоохоронці матимуть дуже велике коло повноважень. Що це означає: без відповідного дозволу можуть бути застосовані до людей спеціальні засоби, може бути проведений огляд транспорту, майна, житла, доступ до держпідприємств, необмежений доступ прокуратури зі здійсненням аудиту, перевірок держустанов тощо», — наголосила Дворецька.

За її словами, такі необмежені повноваження силовиків лякають тим, що не існує механізму контролю за ними. «Такі повноваження надаються представникам не тільки Нацполіції, ЗСУ, а й ДСНС, ДМСУ тощо. Саме можливість застосування різних способів проникнення до приватної власності в умовах невизначеності є для нас ключовою», — сказала вона. Дворецька наголосила, що важливо в подібних законопроектах передбачати механізми контролю.

«Просто уявіть собі що відбувається порушення — яким чином людина, що проживає у зоні конфлікту, може захистити себе від неправомірних дій будь-якого представника правоохоронних органів, збройних сил? Якщо такі механізми не передбачені, то виникає питання, чи потрібні такі повноваження. Тому що порушення відбуваються не тільки з боку непідконтрольної сторони. Зараз ми бачимо тенденцію ненадання доступу журналістам, активістам до тих територій, де такі порушення можуть відбуватися. Тому для нас важлива збалансованість повноважень та можливість їх контролювати», — зазначила правозахисниця.

Як наголосив Чаплига, Генеральна прокуратура цим законом фактично повертає собі функцію загального нагляду, ліквідація якої була однією з ключових реформ. «Пам'ятаємо, що ще за часів УРСР Генпрокуратура була монстром, який міг робити все, що хотів, якраз користуючись цим правом загального нагляду. Нарешті буквально нещодавно цього загального нагляду не стало, і тепер фактично знову повертається це поняття, військова прокуратура отримує повноваження, які мала ГПУ в часи такого загального нагляду. Ми бачимо в цьому суттєві загрози правам і свободам людини», — зазначив він.

Дарина Толкач наголошує, що у законопроекті міститься стаття, яка дозволяє силовим органам проводити перевірки імейлів, прослуховування телефонів по всій території України без рішення суду. «Це те обмеження, яке стане реальністю з моменту ухвалення законопроекту. Це питання, яке виникає у всіх правозахисників: чому закон має обмежити всіх громадян у праві на таємницю листування?», — каже вона.

Обмеження мобільності місцевих мешканців та громадських організацій

Введення нових дозволів на перетин лінії розмежування, а також дозволів на перебування в зоні безпеки недоцільне з огляду на велику завантаженість контрольних пунктів в’їзду-виїзду, вважає Олександра Дворецька. «Щоденно через кожен КПВВ проходять приблизно 10 тисяч осіб в одну й іншу сторону, то уявити собі, що командувач буде видавати кожному окремо цей дозвіл — не дуже реально. Також важливо пам’ятати, що перетин КПВВ щоденно здійснюють, наприклад, діти з Катеринівки, які перетинають щоденно „Золоте“, щоб дістатися до школи», — зазначає вона.

Крім того, за її словами, такий порядок надання дозволів може застосовуватися вибірково й обмежити доступ різних організацій до територій, де можуть здійснювати порушення українські військові.

Олена Луньова, експертка Центру інформації про права людини, зазначає, що нове законодавство може негативно відобразитися на роботі багатьох громадських та міжнародних організацій, які надають допомогу мешканцям «сірої зони» та територій, прилеглих до місць проведення бойових дій. За її словами, допомогу від таких організацій отримують близько 800 тисяч людей, і якщо така допомога буде заблокована, то це призведе до нової хвилі переселенців із Донбасу й додаткових витрат із бюджету.

Дарина Толкач також говорить про загрозу гуманітарної кризи в разі впровадження нових правил. «Від початку конфлікту на Донбасі вирішенням гуманітарних питань займалися міжнародні організації, благодійні фонди. Це стосується гуманітарних вантажів, постачання медикаментів, продуктів та сервісної допомоги (медична, правова тощо). Ситуація, яку ми бачимо в законопроекті, ставить під загрозу можливість функціонування тих організацій, які взяли на себе тягар функцій держави із забезпечення прав, свобод, потреб населення, яке постраждало від конфлікту. Від моменту, коли буде проголосований законопроект у теперішньому вигляді, виникає питання: чи зможуть всі ці організації надавати всю цю допомогу? І передбачити масштаби гуманітарної кризи, яку може спричинити відсутність такої допомоги, досить важко. Зважаючи на всі ці загрози та розширення функцій силовиків можна спрогнозувати наступну хвилю переселенців із Донбасу», — каже вона.

Крім того, невідомо, скільки часу займатиме оформлення такого дозволу для гуманітарних організацій і чи зможуть вони оперативно надати допомогу у випадку екстрених ситуацій, зазначила Дворецька.

Росія не виконуватиме покладених на неї зобов’язань

Первинний текст законопроекту, запропонований президентом, не викликав суттєвої критики і був суто політичним, декларуючи визнання Росії агресором та оголошуючи частину Донбасу окупованою, зазначає Олена Луньова. Проте, наголошує вона, для самої Росії це не створює жодних правових наслідків, тому що це визнання перебуває в рамках українського національного законодавства, а не міжнародних норм. «Якщо ми своїм українським законом покладаємо будь-яку відповідальність на РФ, то ми повинні розуміти, що РФ не виконуватиме цих зобов’язань. І в першій редакції міститься норма, що вся шкода, завдана збройною агресією, покладається на РФ. Користі з цієї норми буде мало, а шкода може бути значна. Бо коли люди почнуть звертатися до суду з вимогами до України відшкодувати шкоду, то суди зможуть сказати, що взагалі-то відповідає РФ. Тож якщо ми бажаємо політичного визнання, давайте повернемося до першого тексту, але в ньому треба змінити положення про відшкодування шкоди», — каже Луньова.

Крім того, за її словами, на Донбас неможливо розповсюдити закон про забезпечення прав та свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території, який діє в Криму. «Він (закон — Ред.) буде розповсюджений без внесення змін, а просто так. І в законопроекті є норма, що він буде розповсюджений з необхідними змінами, проте якими будуть ці зміни, чого вони будуть стосуватися — наразі незрозуміло. Бо просте екстраполювання цього закону на непідконтрольні території Донбасу недопустиме», — каже вона.

Правозахисники вимагають узгодити текст законопроекту з громадськими організаціями

При підготовці тексту законопроекту не були взяті до уваги звернення громадських організацій, зазначають правозахисники.

«Говорячи про наступні перспективи цього законопроекту: варто було б узгодити законопроект як із громадянами-отримувачами гуманітарної допомоги, так і з самими організаціями, які надають цю допомогу. На превеликий жаль, у процесі підготовки законопроекту, жоден із коментарів, які надавалися громадськими, міжнародними організаціями, до другого читання не був врахований. Крім того, ми спостерігали приховування тесту законопроекту», — розповіла Толкач.

Активісти просять Верховну Раду повернути законопроект на повторне друге читання, доопрацювати його відповідно до рекомендацій міжнародних, громадських організацій. Крім того, вони наголошують, що Головне юридичне управління ВРУ дало негативний висновок щодо тексту законопроекту до другого читання.

Михайло Чаплига вважає, що в інтересах президента — накласти вето на законопроект, якщо парламент все ж його ухвалить. «Якщо законопроект ухвалять у нинішньому вигляді і президент його підпише, думаю, що буде звернення до президента з пропозиціями, що робити далі. Думаю, що в інтересах президента буде ветувати такий законопроект і ще раз звернутися до парламенту з тим проектом, який був на початку. Тому що те, у що його перетворили до другого читання, не відповідає ані тій ідеї, які закладав президент на початку, ані інтересам його політичної фракції. У їхніх інтересах — самим вжити превентивних заходів щодо неімплементації цього закону», — зазначив представник омбудсмена.

Втім, за його словами, навіть якщо вето не буде, є способи уникати перелічених ризиків. «Ми довго працювали над порядком перетину лінії розмежування, щоб усі зрозуміли, що права людини — це фактор, який треба враховувати. Нам вдалося, хоч процес був довгий і непростий. Тому навіть якщо таке відбудеться, треба продовжувати роботу, вже є досвід, як це робити, вимагати ефективних результатів від органів влади. Існує багато правової невизначеності, є ризики. Це не означає, що навіть якщо приймуть цей закон, завтра всі органи влади перетворяться на монстрів. Функція правозахисників — бути watch dogs і не допускати в підзаконних актах можливих порушень, ризики яких є в основному проекті закону», — зазначив він.