Віталій Комов: суспільний договір в масштабах України має починатися знизу — від людей

Тема суспільного договору не покидає шпальти українських друкованих та інтернет-ЗМІ й ефіри каналів. Частково це пов’язано із президентськими виборами, що мають відбутися навесні 2019 року. Як його складати? Традиційно через В Р України або по-іншому? Хто його має писати? З цими питаннями i-ua.tv звернувся до експерта з місцевого самоврядування Віталія Комова.

— Що таке суспільний договір? Це — Конституція, Статут територіальної громади, або інший документ?

— Це і Конституція, і Статут територіальної громади і договір про спільну діяльність, що складають між собою жителі багатоквартирного будинку. Розмова про суспільний договір — це спроба еліти, що зароджується, вийти з політичного застою, здійснити кроки до колективної свідомості і створити умови для розвитку громадянського суспільства. Підставою для роботи над таким документом є ситуація, коли низи не хочуть, а верхи не можуть.

Варто зауважити, що більшість учасників обговорень даної теми розуміють під суспільним договором саме Конституцію 1996 року. Хоча вона народжена згори і не є такою угодою ні за змістом, ні за суттю. Наша Конституція — це фактично договір номенклатурної еліти між собою. І це, до речі, проглядається дуже чітко. З п’ятнадцяти розділів Конституції України тільки І, ІІ, ІІІ і ХІ розділи стосуються 40 млн громадян України. Все інші присвячені державним органам (!). І це говорить про те, кому віддані пріоритети у, так званому, суспільному договорі — Конституції України 1996 року (далі — КУ). Чотири розділи, що стосуються прав українського народу, просто не виконуються. Тому, це не народна конституція, не суспільний договір, а договір номенклатури. Він так і готувався — зверху.

Відсутність по факту територіальних громад, наявність статей 118 і 119 КУ про виконавчу владу в областях, в м. Києві і 490 (!) районах України перекреслюють всі уявлення про демократичну, соціальну, правову державу. Цитуємо абзац 7 ст. 118 КУ: «Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня», пп. 4, 5 ст. 119 КУ: «Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм». Одним словом — повна узурпація влади.

— Тобто, суспільний договір для всієї України треба писати і підписувати знизу?

— Сучасна ситуація вимагає такого підходу. В кількох тисячах населених пунктів України проживають 40 мільйонів громадян. Кожне з цих міст, містечок, селищ або сіл має свої особливості, що ніде не враховуються політиками. Тому спроба створення згори якогось універсального документу абсолютно безперспективна. Вона має йти лише з низу з урахуванням тонкощів і особливостей територіальних громад і природних умов населених пунктів. Тільки так можна написати документ, що буде працювати не лише в теорії, але і на практиці.

— Що Ви маєте на увазі?

— Наприклад, люди, які мешкають в одному багатоквартирному будинку ведуть діалог про принципи проживання і способи вирішення колективних проблем — людей і території, де вони проживають. Все це закріплюється у договорі про спільну діяльність. У цьому ж документі встановлюються принципи проживання на території свого мікрорайону і району в місті. Саме це і дозволить об’єднати людей і підготувати до спільної роботи колективну свідомість.

Без виховання колективної свідомості процес змін неможливий. Рух знизу допоможе зрозуміти, яким повинен бути Статут громади мікрорайону і територіальної громади міста в цілому. Після цього можна говорити про Конституцію України. Майдан продемонстрував, що палаючі шини і силове протистояння без чіткого уявлення про систему влади знизу і зверху — проблем не вирішить.

— Якщо суспільний договір мають укладати знизу, то чому Концепцію Статуту територіальної громади міста Києва затвердили депутати Київради без погодження з громадою?

Партійні депутати працюють без врахування інтересів членів територіальної громади. І це відзначено в Концепції Статуту, а саме — порушення прав територіальної громади міста на місцеве самоврядування, узурпація влади Київською міською радою, «що суперечить Конституції України та усім міжнародним стандартам місцевого самоврядування».

Безумовно, Статути територіальних громад (далі — ТГ) є обов’язковим кроком на шляху до Конституції! Але, сам Статут Т Г теж повинен бути складений на основі договорів про спільну діяльність жителів багатоквартирних будинків, мікрорайонів, районів у місті.

Процес розробки Статуту Т Г міста Києва показав, що кияни не готові обговорювати Суспільний договір на рівні міста — договір не тільки спільного проживання, а й життєзабезпечення і ефективного використання колективної власності — майна, землі, бюджету. І всі ці функції дуже складні, вони потребують знань і розвинутої колективної свідомості. Відчуження киян від влади дає свій негативний результат. Ієрархія свідомості, яка є зараз, потребує змін з поворотом на 180 градусів. Громадяни не уявляють, що вони Суб’єкт місцевого самоврядування, носії його функцій і повноважень, а наші представники у владі не уявляють, що вони не господарі, а виконавці. Тому, для початку варто розібратися з системою влади: в окремому розділі Статуту описати конституційні права територіальної громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування і механізми його реалізації. А там де таке безпосереднє управління неможливе, треба організувати його через органи місцевого самоврядування: освіта, охорона здоров’я, правопорядок, транспорт і так далі. Саме ця частина Статуту територіальної громади встановлює ієрархію влади, вершиною якої є структурована територіальна громада міста. Вона має формуватися знизу і складатися із: мікрогромад будинків, громад мікрорайонів, територіальних громад району.

Позиція відомих фахівців з цього питання наступна: «Територіальна громада об’єктивно має самоорганізувати себе, як юридична особа, розробити і закріпити права та обов’язки членів громади, принципи та форми самоорганізації та самоуправління на рівні статуту територіальної громади. І відповідно в подальшому виконувати принципи, закріплені статутом територіальної громади. Це сприятиме розвитку самої громади, впевненості громадян України в своїх правах, як членів територіальної громади». («Партисипативна демократія в системі місцевого самоврядування: проблеми законодавчого регулювання». О.В. БАТАНОВ, В.В. КРАВЧЕНКО, Х.В. ПРИХОДЬКО Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України).

— Здається, у Верховній Раді депутати хотіли вирішити питання Київської громади також.

— Так, розробка двох законопроектів про столицю, які знаходяться в парламенті України, є доказом того, що навіть в ВР немає професійно підготовлених юристів і політиків, які читають і розуміють Конституцію. Фахівців, які б розуміли, що закон про столицю — це не закон про місцеве самоврядування в столиці, а місцеве самоврядування здійснюється, в першу чергу, територіальною громадою.

Перед тим як, зайнятися формуванням територіальних громад, потрібно реалізувати кілька пілотних проектів.

— Для чого потрібні такі пілотні проекти?

— Вони допоможуть отримати досвід. Але пілотні проекти мають здійснюватися не за рахунок громадської ініціативи, не у стилі: «йдіть — і створюйте негайно ОСББ». Вони повинні виконуватися відповідно до цільових регіональних програм в рамках Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016−2020 роки, знаходитися під опікою та увагою спеціально створених груп супроводження з фахівців місцевого самоврядування та Координаційної ради при Президентові України.

Уявіть собі, що побудували літак. Хіба він відправиться у пасажирський рейс, поки спеціальна група фахівців не проведе його випробовування? Все має робитися поступово, послідовно і обережно. За такою схемою треба чинити і з територіальними громадами. А коли в процесі виконання пілотних проектів буде здобутий позитивний досвід, його можна використовувати для серійного розповсюдження по формуванню територіальних громад.

Все, що я кажу, це робота депутатського корпусу місцевих рад і В Р України. Треба виконати стст. 5, 7, 8, 140, 142, 143 Конституції України, стст. 2 — 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», стст. 2, 173, 327 Цивільного Кодексу України, Національну стратегію сприяння розвитку громадянського суспільства і Європейську хартію міст ІІ. Саме для цього і потрібна політична еліта.

— На Вашу думку, що заважає здійсненню реального місцевого самоврядування, а це свобода і незалежність громадян від місцевих органів влади, а також укладанню суспільного договору між громадянами?

— В першу чергу, заважає партійна система виборів до місцевих рад. Партійні депутати не представляють інтересів територіальних громад, а колективний ресурс, що повинен працювати на громаду, знаходиться у розпорядженні місцевих рад. Організація підготовки і підписання суспільного договору — це справа представницького органу влади. На жаль, ми маємо досвід — партійні депутати не спроможні щось робити в інтересах громади.

Указом Президента від 26.02.2016 № 68/2016 затверджена Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 — 2020 роки (далі — Стратегія) та утворені Координаційні ради при Президентові України (співголови: міністр Мінрегіону Г. Зубко і заступник глави Адміністрації Президента України — Р. Павленко) та обласних адміністраціях. Стратегія спрямована на: «впровадження нагальних суспільних змін і належного врядування, в управлінні державними справами і вирішенні питань місцевого значення». Стратегія також: «зумовлена становленням такого суспільства як основи народовладдя…».

Розроблені регіональні цільові програми, виділені гроші (в Києві на 2017 — 2019 роки. 82 млн грн., а за останні 10 років — більш ніж 150 млн грн). Але і це не працює! Не працює через те, що розробниками програм і їх виконавцями є чиновники.

Та ж сама картина по Координаційних радах. Вони створені формально з людей, які не мають ніякого відношення до громадської діяльності. Співголовами координаційних рад разом з посадовими особами треба обрати представників громадянського суспільства.

Будувати громадянське суспільство треба через місцеві ради. З цією метою при радах мають бути створені спеціальні управління з питань розвитку місцевого самоврядування і формування територіальних громад (Центри комунікацій) з підключенням громадськості і комунальних ЗМІ.

Думаю, питання доцільності існування партійної системи слід підняти під час обговорення теми суспільного договору. Нам не потрібні партійні депутати, які захищають інтереси своїх кланів, а не народу.

— Можливо, суспільний договір потребує певного рівня свідомості?

— Людина має усвідомити себе господарем на території, де вона живе (мікрорайон, район у місті, місто). Тільки тоді у неї з’явиться інше ставлення до оточуючого світу. Саме на реальній безпосередній участі громадян і зароджується колективна свідомість. Згори її сформувати неможливо.

Також хочу нагадати, що за 5-ю статтею Конституції єдиним джерелом влади в Україні є народ. Однак ст. 5 існує лише на папері. Коли народ не керує в домі, на території, де проживає, відбувається його відчуження від владних повноважень і колективних ресурсів. Тобто, якщо ви збоку спостерігаєте за навколишніми процесами і ви знаєте, що всі ваші пропозиції будуть проігноровані, виникає пасивність. Ось це і є причиною інертного стану суспільства. Зміни почнуться тільки зі зміною системи, коли людина знає, що він господар і він реально розпоряджається ресурсом і це приносить реальний результат.

Підготувала Ірина Сатарова